——成都市推进城乡一体化深度述评之五

成都日报报业集团特别报道组 章夫 高纪开 孙耒 赖晓莉

2004年最后一天——12月31日，由成都日报发起、市民投票评选出的“2004成都十大新闻”揭晓，高居榜首的是：全面实施“统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化”工作。

是的，推进城乡一体化！一年来，此语已成为全市干部群众政治经济生活中最响亮的语词之一。

树立和落实科学发展观、加强执政能力建设，是新一届党中央审时度势、科学判断和应对国内外形势的深刻变化而作出的重大决策。各级各地以此为指针，积极推进改革发展稳定的各项事业。

贯彻中央精神，不能只是层层照转，一级讲给一级，而是必须落实到具体思路和有效措施中。

推进城乡一体化，正是市委、市政府落实科学发展观的具体探索，是在丰富、生动的执政实践中不断提高地方党组织执政能力的具体实践。

这，不啻一场“大考”。

一次“偶然”：状态、执行力的标志性指向

金堂县淮口镇，在推进城乡一体化进程中具有“标志性”意义，标志的指向是：状态、执行力。

2004年12月29日，在区（市）县乡镇领导干部推进城乡一体化专题培训班上，半年前新上任的淮口镇党委书记作交流发言时，开场白是：淮口“不在状态”的问题，使我们愧对全镇几万群众，愧对这个积极进取的时代，半年来我们汲取教训，深刻反省，积极探索和实践……

街道扫不干净，环境脏乱差；不熟悉上级部署，对本镇如何发展心中无数，为“官”三年“山河依旧”……2004年4月19日，深入各区（市）县随机检查推进城乡一体化工作的省委常委、市委书记、市人大常委会主任李春城等来到淮口镇，被这里的情形震惊了，提出严肃批评。

镇党委主要负责人迅即受到县委的免职处理。淮口由此成为随后在全市范围内掀起的治理“不在状态”干部工作的“起源地”。

干部“不在状态”的问题，市领导此前已有所觉察，在淮口“是一次总爆发”。

看似偶然，实则必然。

“组织路线确定以后，干部就是决定因素”。发展思路再好、制度设计再好，如果没有一支能打硬仗的队伍，一切都将落空。推进城乡一体化是对区域经济社会发展的重大调整，是一场深刻而广泛的城乡变革，繁复艰巨，任重道远，干部队伍没有奋发向上的精神状态和工作状态，谈何推进？

继淮口之后，锦江、崇州、彭州、金牛等地20多名“不在状态”的领导干部，发现一个免一个。有媒体称，这是成都“官场”的“地震”、“风暴”。

“抓‘不在状态’抓得好！”干部群众拍手拥护。但也有部分人认为这是“小题大做”，过于“严苛”。一场较量在无形中进行：一方想延续当“太平官”的“好日子”，一方在解构“官场文化”。

先进必然战胜落后。干部队伍形成了共识：在其位就要谋其政、尽其责；不进则退，无功即过！

在治理“不在状态”中总结和完善，市委于6月5日正式印发《关于弘扬求真务实精神、提高执行力的八项规定》，要求“把深入基层深入群众随机调研作为了解真实情况、检查工作落实的经常性方法”，并就“讲实话、报实情”、“明确责权”、“据实查处”等作了明确规定。《八项规定》只有短短500来字，但其形式和内容都让人为之一震。

7月6日，市委工作会议援引美国西点军校两百年来奉行的准则——“没有任何借口”，强调推进城乡一体化需要不折不扣的执行力。

10月19日，在温江举行的近郊区县推进城乡一体化座谈会上，李春城以“诸葛亮挥泪斩马谡”的故事再次强调执行力：马谡是诸葛亮十分器重的爱将，但是失了街亭，诸葛亮即使痛哭流涕、自贬三级，也还是斩了马谡。为什么呢？因为不杀不足以谢天下。该谁干的事情，谁就要干好。

推进城乡一体化的重大部署和艰巨任务，是对干部执行力的重大考验。按照省委“举旗帜、抓班子、带队伍、促发展”的要求，市委树立的干部导向是：干得好，就应受到褒奖、重用；干得不好，就要“背书”，受到批评和必要的组织处理。

“在推进工作中强化执行力，以高水平的执行力推进工作”——痛定思痛的淮口镇，可作这对关系的写照：半年多来充分利用水陆交通枢纽的区位优势，狠抓规划，力促发展，大踏步向金堂次中心和经济增长第二极、成都工业发展战略后备区目标迈进。

两个保证：规范化政府高效运行；基层党组织的吸引力凝聚力执行力

有规则，而且要不走样地执行规则，游戏才玩得起、玩得好。

推进城乡一体化事关经济社会发展全局，是一场影响深远的重大变革，需要高效、管用的行政运行制度体系的设计和运转来作体制保证。

我市全面推行的规范化服务型政府建设，便是一套深刻变革行政管理体制的很好的新型制度设计体系：真正转变政府职能，规范政府行为，实施阳光行政，把为人民服务宗旨具体化，使之可操作、可评0 判、可监督。

在规范化服务型政府建设中，大量削减审批事项，明确了行政管理和服务的流程、时限，实行公开受理、阳光操作，大步告别“审批经济”和“图章时代”。政府最重要的事情是事前服务和事中、事后监管，与此相比，审批是其中最规范、最简单的环节：条件不符合的，谁说也批不了；符合的，一个办事员就可以在窗口把章盖了。

找熟人、通关节、请客送礼……这是过去很多到政府部门办事的人都有过的经历。现在，政务服务中心当场办结件超过受理量的50%，很多以前要跑三四趟、四五天的事，可以两三分钟就办好。有人说：政务服务中心的窗口不是一堵墙，而是架起了一座畅通桥。

这种制度体系的运行，清除了官员“暗箱操作”、“权力寻租”的可能空间，群众受益，发展添翼。曾在春熙路地块拍卖中以每亩1500多万元创下成都历史上土地价格最高纪录的某房地产开发公司，对“阳光土地”政策赞赏不已：“在很多人眼中，这是天价，但它是直接成本，不含隐性成本。如果不是按市场化的方式来阳光运作，有关系的也许在背后一张条子、一个电话就搞掂了。我们即使拿到了，可能也得耗费较高的隐性成本。”

在推进城乡一体化的执政实践中提高执政能力，还需要强有力的组织保证。成都市探索了一条标本兼治、直接有效而又便于操作的途径：以差额直选、公推直选为主要内容的基层民主政治建设。

新都区木兰镇党委书记刘刚毅，才三十岁出头，可头上已有大片白发。“他原来也有白头发，但少得很，这一年白得快。”镇机关的人说。

2003年12月7日，木兰镇全体党员以无记名投票方式差额直选镇党委书记，刘刚毅当选，成为全国第一个直选产生的镇党委书记。

半年后，刘刚毅在全镇民主测评大会上就上任以来的工作情况述职，由党员和群众代表“打分”。“如果测评中“不称职”票超过30%，就得‘下课’。”面对如此“大考”的刘刚毅曾对记者坦陈自己压力大、一刻也不敢懈怠。

他说，这样的方式给对上负责和对下负责结合提出了更高的要求：对上负责和对下负责本质上是一致的，但是在具体操作中也可能出现矛盾，这就既要坚持法律和政策原则，又要更多地吃准下情，既要实现老百姓的根本利益，也要维护老百姓的切身利益。

刘刚毅上任后积极开发石木路、抓木兰山综合开发，在述职评议“大考”中，满意率超过95%。

该区龙安镇差额直选的村党支部书记在半年述职中，有16人的民主测评满意率达95%以上。全区推行直选后农村申请入党的人数比2003年增加了20%。

今年3月，该区乡镇党委书记将全部告别上级委任制。

“民主的土壤在新都越来越肥沃了。”新都区委书记李仲彬说，“我听说在小学生里面，老师指定班干部的做法都已经受到孩子们的反对，说这不‘阳光’，应该由同学们自己来公开选。”

市委在总结新都区试点经验的基础上，按照法律和党内规定，在村和社区全面实行党支部（委）书记差额直选，在乡镇扩大党委书记公推直选试点，从机制上解决基层干部“对谁负责”的问题。

目前，这项工作在全市有序展开：公推直选乡镇党委书记试点乡镇41个，占全市乡镇总数的17%。村、社区党组织差额直选工作全面展开，已有2139个村和383个社区完成党组织换届选举，1920个村和165个社区党组织换届工作即将展开，占全市行政村总数的98%，社区总数的72%。这极大地巩固了基层党组织建设的战斗堡垒作用，吸引力、凝聚力、执行力明显增强，推进城乡一体化有了日益坚强的组织保证。

三大难题：资金瓶颈、资源约束、政策障碍考验执政能力

没钱！缺地！政策还有障碍！

这是全市各级各地在推进城乡一体化实践中遇到的几大突出难题。

难题，正是锻炼和提高执政能力的大舞台。

新津县在推进城乡一体化进程中，要在工业集中发展区修3条大道及水电气等配套管网，大约要花3亿元，相当于一年的县财政收入，而全年的财政收入哪可能只用来修3条路？像这样的资金“不等式”，不只新津遇到，而是具有普遍性的。

到哪里“找米下锅”？新津通过经营城市、土地拍卖、吸纳民间资金等方式，多渠道筹措资金，完成了道路及配套管网建设。而青羊区则“借”优秀企业的资金、人才来组建了8个专业公司，作为资本运作的“操盘手”，融来所需巨资，区委书记王忠林笑言：“八大公司在青羊区捣鼓得热火朝天，政府只要当好服务员和裁判员就行了。”

按照省委实施“三个转变”的要求，用市场这把“金钥匙”来“解锁”，实现资源向资本的转变——这就是破解资金“不等式”的核心“定理”。

大邑，一个典型的远郊县，东距成都市区数十公里，西接雪域群峰，境内70%是山区，财政收入长期处于较低水平。就在两年前，这里打电话要掉线，全县看不到一台脚手架……区位偏、财力弱、底子薄，城乡一体化怎么推进，钱从哪里来？

答案仍然是：市场运作。

大邑“三换”（资源换资金、政策换资金、市场换资金），焕然一新：通过推行市政设施有偿使用和特许经营权转让，引进中铁八局建设大邑大道和拓宽改造大（邑）安（仁）路，引进四川海诺尔公司以BOT模式建成垃圾处理厂，按“政府出资源、企业出资金”的方式完成了花水湾温泉广场和农民新村建设。

“政府没花一分钱，就办成了这几件大事。”县委书记曾万明对记者说，大邑大道宽72米，连接成温邛高速公路与县城，如果政府投资修，10年都修不起来，“三换”引来中铁八局后，6个月就修好了，两边的地价由每亩4万元升值到36万元。“投资吸引力不断增强，不愁资金和发展后劲了。”路旁的工业集中发展区，一年半前还一个项目也没有，现在已经基本完成了基础设施建设，引进项目51个，其中投资超过亿元的7个、超过5000万元的19个，投产14个、在建18个，预计全部投产后年产值可达30亿元，利税3亿元以上。

“城乡一体”在曾万明脑海里并不是一个新概念，早在14年前，他在新都工作时撰写了《关于进一步开展城乡一体化改革试点的建议》，文中所提出的“调整城乡产业结构，优化城乡生产要素配置，统筹规划城乡建设，推动城乡各项社会事业全面发展，加快城乡一体共同繁荣步伐，逐步实现农村工业化、农业现代化、乡村城市化”的改革意见，获时任省委省政府主要领导的肯定，并在新都召开深化改革现场办公会。14年过去了，难怪他在实践中轻车熟路，游刃有余。

“市场运作要靠优势，有优势才引得来投资者。”曾万明说，“要把潜在优势发挖出来，转化成现实优势；没有优势、优势不足，也要制造优势、培育优势。”

除了资金，还有一个难题：必须严格保护耕地，土地紧缺。这是一个刚性的资源约束。

破解此难，就要最大限度地推行集约发展。

在全市推广的双流“三个集中”（工业向集中发展区集中、土地向规模经营集中、农民向城镇集中），其本质即在于此。

堪称农民集中安置小区典范的文星镇蜀兴花园，可入住1300多户，过去只安置得下100人的地现在可以安置430人，节约用地3/4以上。

青羊区的蛟龙工业港，不仅是民营企业开发工业发展区的范例，还是工业集约用地的范例：1个项目平均占地仅8亩。

蒲江县的复兴乡,结合农业产业经营、农民集中居住、发展环境建设，在5个村实施土地整理，整理旧宅基地、废弃地，原有的坟墓也向公共陵园迁移集中，乡党委负责人说：“这样下来5个村可以新增3332.3亩耕地，新增率为14.29%。”

集约发展还大大降低了产业发展的配套设施和农村公共设施的建设成本，提高了农业生产的土地利用效益。

另一个考验执政能力的推进城乡一体化难题是：政策障碍。

计划经济时期形成的城乡二元结构体制长期以来处于凝固状态，破旧立新将是一个复杂艰巨的过程，需要突破和创新。

金堂县清江镇有位名叫范中将的农民，到韩国务工，月收入可至万元。可是，一道高高的壁垒横在他面前：数万元出国费用无从筹措。

就这样输在“起点”吗？

在城乡二元结构体制下，范注定输在“起点”，因为就业政策体系没有覆盖农民。

金堂县在推进城乡劳动就业一体化进程中，结合金堂是劳务输出大县的特点，创新政策措施，由县劳动局协助出国务工农民贷款。范因此于2004年9月贷到2万元，如愿赴韩。两个月后，他打回电话向县劳动局工作人员报喜：贷款可以一次还清了！

“二元结构体制的政策障碍是一张很大的网。”副市长冷刚说，要突破那张网，建立和完善城乡一体的政策措施体系至为关键。

在“大考”面前，成都市“城乡一体”的生动实践热火朝天、欣欣向荣。

编后语

今天，成都市推进城乡一体化5篇系列深度述评暂告一段落。一年前的春天，6个“一体化”（推进城乡规划建设管理一体化、城乡产业布局一体化、城乡就业和社会保障制度一体化、城乡基础设施建设一体化、城乡社会事业发展一体化、城乡政策措施一体化）的战略决策和18个配套文件的陆续出台，让我们兴奋不已。从某种程度上讲，和谐成都，城乡共享才刚刚破题。一年过去了，成都正面临着城乡由“二元”走向“一体”的历史机遇期。

我们还将从卫生、教育、文化、科技、信息化等方面予以深度关注。敬请广大读者垂青。