事件反思：开发保护如何两全其美

    去年建设部有关负责人表示，国家重点风景名胜区经营权不得转让。建设部还对风景名胜区经营权转让作出四条禁令。

    然而，由于现存体制的缺陷，我国相关法律法规严重滞后，存在交叉管理问题。如文物单位由国家文物局管辖，国家风景名胜区由建设部管辖，国家森林公园属林业局管，国家自然保护区又分属环保总局、农业部、林业局、海洋局、地矿局等管理。我国很多自然文化遗产多数挂有上述好几块牌子，实际上就成了“谁都管谁又都管不了”的局面。

金佛山雪景 

    重庆师范大学旅游学院院长罗兹柏认为，风景名胜作为旅游资源可以盘活，但政府应做好规划，严格按照规划进行开发，再统一监督管理，这样无论是招商引资还是经营管理都可以采取市场运作的方式，经营也可以是国家垄断经营或特许经营，但这绝不是简单地一卖了之，更不是放弃规划管理、资源保护监管的职能，而是寻出一条发展与保护两不相误的前进之路。

    实际上，景区经营权转让的众多案例中，也不乏经营成功、皆大欢喜的典范。四川国家级风景区碧峰峡的开发经营模式就是一例。四川雅安市与自有资产５亿元、控股资产１３亿元的万贯公司签订了碧峰峡景区经营权的转让协议，规定资源属国家所有，管理权归政府，万贯公司享有５０年的开发、保护、经营权，并承担相应的责任。在此之前，碧峰峡每年创收只有三五十万元，连支付林场工人生活费都不够，当地农民又常在景区内靠砍伐捕猎为生，而政府由于囊中羞涩基本无力开展自然环境保护工作。万贯公司经营后，不仅在开业第一年就接待游客７０万人次、收入八千万元，而且带动农民收入增长３至５个百分点，森林覆盖面积保持在９４％以上。

    南京中山陵园是国家级风景名胜区第一个在改制中采取特许经营管理办法的“吃螃蟹者”，其改革也许可以提供许多启示。中山陵园的“特许经营”模式规定，拥有特许经营授予权的管理局将景区范围内除核心景区、重点文物保护单位、景区交通等以外的景点、设施以及其他经营性资产，以特别授权的形式授予８家改制后的企业特许经营，特许经营者按合同约定在授权单位统一管理下从事经营活动，并向授权单位支付相应费用。在此基础上，中山陵园管理局与改制后的企业一一签订了特许经营协议，特许经营期限１５至２０年不等。同时，特许经营者都要服从授权主体在风景区规划、资源保护、开发建设、经营活动和环境卫生方面的统一管理，通过合法经营取得合理回报并承担相应风险。这样的运行模式，可实现企业经营与风景资源保护“双赢”，而中山陵园管理局也摆脱了过去既当“裁判员”又当“运动员”的尴尬局面。

    湖北武汉市旅游局副局长陈伟华说，国家风景名胜区的开发保护，光靠政府投入不行，短期行为也不行。政府应在制定出一个科学、分期的实施计划前提下，一方面要随着地方财政的增长不断加大政府投入，打好基础、改善环境，为鼓励支持民间参与开发和吸引企业投资提供条件；另一方面要加快体制改革步伐，实行经营权与所有权分离，放手引进大企业、大集团来投资开发。也就是说，在一个风景旅游区内，由政府统一规划，授权一家企业较长时间地独立经营和管理，组织一方或多方投资建设，统一规范、有序经营，达到资源优化配置、永续利用，使景区的社会效益、经济效益、生态效益协调发展。政府出资源、企业出资金、所有权、经营权、管理权“三权”分离的旅游开发模式，可以优化和创新旅游产业结构，在保护自然资源、生态资源的前提下，实现高起点规划、大资金投入、规范化管理和可持续发展。（完）