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学者:中国将在2050年完成城镇化 存在制度等障碍
【 2014-03-11 14:08:45 】 【来源: 中国经济周刊 】 【字体:  】 【颜色: 绿

    专访中国社科院城市发展与环境研究所副所长魏后凯:

    “中国将在2050年完成城镇化”

    2013年底,中国的城镇化率已经达到53.73%,已进入从增速到减速的过渡阶段。但多年以来所积累的问题已日益深重——市民化问题繁杂、土地城镇化现象涌现、大城市病泛滥、农村空心化出现苗头、粮食安全堪忧……未来20年,还将有2亿多农业转移人口进入城市。

    中国城镇化问题如何解决?对此,《中国经济周刊》专访中国社科院城市发展与环境研究所副所长、《中国农业转移人口市民化进程报告》主要执笔者魏后凯,他认为,现在中国城镇化的核心问题不在于城镇化的速度和水平,而在于城镇化的质量太低,是没有质量的市民化,没有市民化的城镇化。

    观念、制度、成本等障碍

    阻碍市民化

    《中国经济周刊》:《中国农业转移人口市民化进程报告》显示,2012年我国农民工市民化只比2011年上升了0.07个百分点,从部分指标来看,市民化进程还是下降的。对于这样的变化,报告用止步不前来描述。这也表明,我国推进城镇化的现实难度很大,你认为主要难在哪里?

    魏后凯:难点有两个方面。一方面,量比较大。当前,我国需要市民化的农民工有2亿多人,我国的户籍制度导致多年来没有市民化的人口累积在这里。现在中国的市民化仍然是双轨制,虽然政府允许有条件的农民工落户,但是条件很高,比如,要求博士、博士后学历,缴税多、有稳定的工作单位、有住房等等,只有很少的人能够落户。

    另一方面,还面临观念障碍、制度障碍、成本障碍等多个方面的障碍。城镇人口不愿意农民工来分享城市的福利待遇。比如北京高考的问题,北京人就不愿意外地户籍的学生参加北京市的高考,他们认为教育资源是有限的,你来了就减少了本地人对公共资源的使用。这是一种偏见,是认识上的障碍。

    大城市“高配”

    导致农民工大量涌入

    《中国经济周刊》:农民工市民化,是否意味着更多的人流向大城市?这是否会让城市更加难堪重负?

    魏后凯:从现在的调查数据来看,大部分的农民工的确是流向大中城市,特别是大城市,农民工也愿意留在大城市。这种倾向的形成是因为政府的资源配置大量集中在大城市,集中在行政中心,就连很多机构、单位也将好的资源都投向大城市,所有的资源和功能都集中在高等级的行政中心。这种大城市的偏向、行政中心的偏向带来了大城市与中小城市资源配置的不均衡,公共服务存在很大的差异。

    例如,北京市的公共服务很好,而北京市周边的中小城镇的就业机会和公共服务就不行,如果这些周边的小城镇就业岗位多、公共服务好、生态环境好、住的房子又宽敞,那我为什么要挤进大城市?如果农业转移人口进入中小城市,中小城市也就能发展起来。

    所以,我们要减少大城市和中小城市之间公共服务和发展机会的差异。对于大城市偏向,政府要进行合理的引导,让公共资源向中小城市倾斜,至少让中小城市享受同等待遇。

    市民化成本要

    多方共担、改革配套

    《中国经济周刊》:根据你们专题报告的测算结果,一个农民完成市民化平均需要公共成本13万元;个人每年平均需要支付1.8万元的生活成本,另外还需要一次性支付10万元的购房成本。根据我国当前政府和个人的经济现实,解决这两个成本问题难不难?

    魏后凯:首先要厘清的是,公共成本不一定完全是政府掏钱,它也可以引进社会资本,而且13万元的公共成本包括一次性支付成本2.6万元,剩下的是每年2400元的后续投入,如社会保险。

    假设公共成本是由政府来出钱,每年解决2500万人的市民化,政府每年一次性的投入是6500亿元,相当于我国2012年公共财政收入的5.5%,我们认为中央和地方政府是可以承担的。

    对于市民化的个人成本问题,单纯让农民负担,是负担不起的。我们提出一个办法,把农民工的市民化和农村土地制度改革结合起来。中央提出要赋予农民更多的财产权,而农民在农村有承包地、宅基地、山地、林地等资源,能不能把这些资源变成资本,再把这些资本变为可以出租、抵押、变现的资金,让农民带着资本进入城市,成为农民工在城市中生活、购房、改善生活、开公司等方面的来源。

    要解决这些问题,第一,要建立一个多元化的成本分摊机制,对于公共成本,中央和地方都要投钱,企业也需要参与进来。第二,大中小城市要协调发展,尤其要重视中小城市。有调查报告显示,大城市的市民化成本是中小城市的2~3倍,特大城市是中小城市的3~5倍,也就是说我们到中小城市落户的成本是低的,所以,引导农民到中小城市工作生活意义更大。

    地方吸纳农民工多,

    中央转移支付相应多

    《中国经济周刊》:推行城镇化,地方政府可能最不愿意的是在同样财政收入下,却要加大财政支出。那么,如何解决这个问题?

    魏后凯:我们政府现在已经意识到这个问题。第一,我们要改变观念,过去我们更多的是将农民工当作劳动力,很多地方要人力但不要人口,他们愿意农民工来就业,但不愿意农民工来落户。这是一种歧视观念,农民工参与了工业化、城镇化的建设,为城市建设做出了巨大的贡献,不让他们分享工业化、城镇化的成果,这是不符合科学发展观的。所以,我们更应该平等地看待农民工,让他们在参与城市建设的同时共同分享城镇化的成果。

    第二,建立长效机制,用体制、机制来保障政府在市民化上的财政投入。在这一点,中央已经明确,地方政府要加大投入,中央政府要建立与农业转移人口市民化相挂钩的财政转移支付制度,地方吸纳的农民工多,中央的转移支付也会相应多。

    没有规划,

    可能出现“鬼城”和大量贫民窟

    《中国经济周刊》: 有人说城镇化是经济社会发展过程中自然的历史过程,难以规划。你多次参与《国家新型城镇化规划》的讨论,你怎么看待规划对于城镇化的作用?

    魏后凯:这不矛盾。城镇化是经济社会发展的一个结果,而不是目标。城镇化是和经济社会发展相适应的,是一个漫长的历史过程,但不能因为这一点就不搞规划。这就如同过去我们说经济发展主要依靠市场机制,那政府就不应该规划引导,但是后来大家还是觉得要发挥政府的作用。所以,不能否认政府的作用。

    政府编制规划可以发挥引导作用,政府可以对城镇化做顶层的设计,有一个整体的安排。毕竟,城镇化需要很长的时间,应该有配套的体制机制,推动相应的改革。相反,如果没有规划,城镇化会出现很多问题。比如在拉美,因为过多人流向大城市,造成了大量的贫民窟,这就是没有政府在公共服务、基础设施、城镇化规划上合理引导的教训。中国在城镇化过程中没有出现大量贫民窟,这是中国城镇化很大的经验。

    当前,我们需要规划来避免当前城镇化推进过程中的一些误区,来弥补当前市场造成的缺陷。如果没有好的规划,城镇化可能出现房地产化,大家都去搞房地产;如果产业跟不上,就可能一些地方出现“鬼城”;如果城镇化在推进时没有和农业现代化结合,农村就可能出现一些“空心村”,出现“农村病”;如果大城市没有规划,就会出现交通拥挤、房价上涨、空气污染等大城市病。 所以,城镇化规划是非常必要的,也是当前亟须的。

    城镇化不能以生态、农业为代价

    《中国经济周刊》:当前,很多人认为我国城镇化仍然滞后于工业化,如何实现我国城镇化与工业化、信息化、农业现代化同步发展?

    魏后凯:当前我国城镇化与工业化是基本协调的,过去我国城镇化曾严重滞后于工业化,但近年来随着城镇化的快速推进,这种情况已基本改变。现在中国城镇化的核心问题不在于城镇化的速度和水平,而在于城镇化的质量太低,是没有质量的城镇化,没有市民化的城镇化。所以,下一步中国城镇化的重点是提高城镇化的质量,提高农业转移人口市民化的程度,而不是去追求速度有多快、水平有多高。

    同样,我国的农业现代化也是一个大的问题。过去,我国长三角、珠三角一些地区的城镇化就是建立在牺牲耕地、牺牲农业现代化基础上的。这些地区的城镇化在快速推进,但耕地在减少,粮食产量在下降,伴随着城镇化进程,它们由国家粮食主产区变为国家粮食主销区,把保障国家粮食安全的任务甩给了中西部地区。如今,要是我们都采取这个办法,13亿人口的吃饭问题谁来保障?这可是个天大的问题。所以,要加快农业现代化的进程,我们的工业化、城镇化千万不能以牺牲生态环境、耕地、农业为代价。

    我国城镇化率

    2050年接近天花板

    《中国经济周刊》:根据你的研究,未来还将有多少农业人口流入城市?我国何时能完成城镇化的过程?

    魏后凯:当前我国城镇化正处于一个转型的时期,即由加速向减速转型推进的时期。一般来讲,城镇化率在30%~70%时,城镇化是一个快速推进的时期,在30%~50%时是一个加速推进的时期,50%是一个转折点,50%~70%是一个减速推进的时期。现在中国的城镇化是53.73%,我们正处于减速推进的过程。未来,我们城镇化的速度会越来越慢。

    1996—2012年,我们城镇化年均推进速度是1.39个百分点。我们估计,在2013—2030年,我国城镇化的年平均增长速度会是0.8~1个百分点;到2030—2050年,速度为0.6~0.8个百分点。相比较,我国现在的城镇化速度还是很快的。估计到2030年,我国的城镇化率要达到68%左右;到2033年,我们的城镇化率达到70%左右。

    2050年,中国的城镇化率可能会超过80%。城镇化率不是越高越好,城镇化率会有一个天花板和饱和度,我们认为这个饱和度是85%左右。未来,可能有10%~20%的人还是农村人口,由于很多人愿意住在农村,农业人口可能低于10%。到2050年,我国城镇化率基本就接近这个天花板,城乡人口结构、土地结构、空间结构稳定下来,我国就基本完成城镇化了。(记者 李凤桃)

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